湛江人身损害赔偿律师

　　“随着土地征用、流转、经营、鱼塘发包等集体经济的日趋活跃，经济合同不可避免成为农村基层组织开展各类经济活动的主要载体。南京律师刘某了解到，但由于签订程序不严格、形式不规范、内容不明确、管理不到位、履行缺乏保障等五大问题的困扰，造成纠纷居高不下，村民利益严重受损，涉农职务犯罪屡禁不止。”广东省珠海市人民检察院常务副检察长王天鸿近日向记者透露了这样一个现状。

　　为此，珠海检察机关建议：针对上述问题，农村集体经济合同管理亟待通过建立管理机制、加大指导和监管力度等措施加以规范，从源头上防止涉农职务违法犯罪活动。

　　详解

　　集体经济合同乱象

　　“签订程序不严格，存在‘暗箱操作’,是当前农村签订集体经济合同管理中最为突出的问题。”拥有珠海市80%农村和农民的斗门区检察院检察长叶祖怀告诉记者，近年来，一些村干部在从事集体经济活动时，违反相关法律规定，不经村民大会或村民代表大会讨论，也不进行公开招投标的情况下，擅自签订集体经济合同。他指出，“在农村‘两委’干部换届前后，这种现象尤为突出”。

　　该市斗门区斗门镇某村的村干部擅自将该村与第三人的土地承包合同延期，并确定了很低的承包费，导致91户村民共同起诉该村经济联社。同样，莲洲镇广丰村部分新当选的村干部搞“暗箱操作”，把到期的鱼虾塘以仅为周边农村鱼虾塘租金的三分之一的低价续租6年，引发村民集体上访。

　　叶祖怀指出，合同形式不规范、遗留纠纷隐患是存在的第二个问题。特别是对一些涉及面较窄、标的较小的经济承包项目，村干部经常搞“秘密发包”，采用口头协议的形式不签订书面合同，给合同顺利履行留下隐患。

　　“合同内容不明确或违反法律规定，起不到约束作用，是集体经济合同管理中存在的另一个较为突出的问题。”叶祖怀说，这种现象主要表现在：合同约定的期限过长，不符合法律规定;双方当事人的权利、义务规定不明确;违约责任和合同解除情形规定不清等。

　　该市白蕉镇某村自2003年以来签订并正在履行的涉及采石场、山林承包等内容的26份合同，其中超过经济合同所规定20年期限的就有14份，已经执行了20年以上的合同有5份，还有部分合同没有规定限期。此外，承包合同标的物不确定的有16份，其中一些合同均没有明确规定范围、地界和面积。

　　南京律师刘某了解到，合同管理不到位的现象在农村也普遍存在。目前，许多村委会还没有形成统一登记造册、归档管理的合同管理制度，也没有报镇级经济合同主管部门备案。这种情况已造成严重问题：合同容易丢失，导致履行无据;村干部换届后，少数干部不交接合同;有的人乘机撕毁、篡改合同。

　　“由于合同管理不到位，就给了弄虚作假者以可乘之机。”叶祖怀举例说，“村民黄某与某经济联社签订了两份鱼塘承包合同，承包年限为8年。但是，承包方利用担任村干部的便利私自篡改了两份合同，将合同年限延长了11年。由于没有合同存档制度，且被篡改的内容由于笔划太少而无法进行鉴定，使此案成为悬案。而类似的‘问题’合同，在这个村就还有26份。”

　　此外，还存在合同履行缺乏保障，合同预期收益难以实现的问题。许多承包户缺乏守法践约意识，不认真履行义务，不及时缴纳承包费、合同到期后拒不交出承包土地、鱼塘的现象极为普遍，而农村基层组织却没有行之有效的解决办法。

　　主因

　　缺乏约束监督机制

　　“农村基层组织签订、履行经济合同的能力普遍不足，缺乏对超出自身能力范围的行为作出合理的自我约束机制，是产生问题的内在原因。”王天鸿向记者分析说，同时，农村集体经济合同在签订、履行过程中没有得到应有的有效监督，合同缺陷难以得到纠正、弥补，是产生问题的外在原因。

　　据珠海市检察院预防科科长董志勇介绍，当前，农村的部分村民法律观念不强，权利意识淡薄，只顾眼前利益，特别是对集体土地长期收益估计不足，不慎重行使自己的权利;部分村民代表因文化水平、法律知识的局限，不重视、不了解合同规定的条款，盲目表决签名，导致集体和村民利益受损。带来的后果是：一些村甚至最终既失去了土地，又欠下巨额债务。

　　“另一个原因是：农村的短期利益在与国家政策法规激烈博弈中偏离正常轨道。一些村集体经济组织为了短期利益，公然违背国家基本政策法规，私自改变土地用途，占用和毁坏基本农田，造成严重损失。”董志勇说。

　　同时，在农村的经济活动中，部分村干部滥用职权，借签订集体经济合同之机，擅自将集体土地承包给亲友或自行承包谋取私利。个别村干部还损公肥私，借签订集体经济合同之机敛财。

　　记者了解到，斗门检察机关去年5月立案查处的井岸镇黄金村系列商业贿赂案中，该村原党支部书记兼村委会主任、副主任等村干部，利用该村与建筑商合作开发新金花园的机会，在签订新金花园建筑承包、配电房建设等合同过程中，弄虚作假，个人从中大肆受贿近百万元，给集体造成数百万元的经济损失。

　　董志勇坦言：“农业主管部门对农村经济合同的指导监督不到位，镇级政府的相关职能部门对农村经济合同的监管职责不清晰，是农村经济合同管理监督缺失的一大原因。同时，还包括司法见证工作成效不明显。”

　　据悉，目前许多的镇一级政府都设立了法律服务所，负责对集体经济合同进行司法见证，但并未发挥应有的作用。究其原因：由于不是法定的必经程序，导致实践中许多合同的订立都没有进行司法见证;同时，见证内容过于简单，仅限于见证当事人的民事行为能力、意思表示等，致使很多合同即使经过司法见证，仍然存在许多问题。

　　“由于管理混乱，导致近年来农村集体经济合同纠纷呈逐年上升趋势。在损害农村集体经济组织及村民的切身利益的同时，还影响到农村经济的健康发展，对农村的和谐稳定造成严重冲击。”叶祖怀说。

　　对策

　　建立层级审查制度

　　王天鸿说：“作为经济特区的珠海，由于濒临港澳，经济发展较快，但同时又存在大量的问题，上述问题的发现要较内地地区超前，因此在全国都具有一定普遍性和代表性。”

　　记者了解到，经过调研，珠海市检察院通过深度挖掘农村集体经济合同管理中存在的问题和剖析原因后，向市委市政府提出了相关的检察建议。

　　检察机关认为，在加大普法宣传力度，强化农村干部法律意识并加大对涉农违法犯罪的预防和打击的同时，亟待建立健全集体经济合同内部管理制度，加大指导和监督力度。

　　“在进一步完善农村财务公开制度，保障村民的知情权、管理权和监督权的基础上，首先要建立农村经济合同层级审查制度，规范农村干部权力运行。”王天鸿说。

　　检察建议设计的层级审查制度是：第一层级的审查是在经济合同签订前，农村基层组织应组织村民代表和法律专业人员，对合同的内容和可行性进行评估后拟定合同文本初稿;由镇级合同监管部门实施第二层级的审查，提出完善合同的建议，形成正式的合同文本;第三层级的审查由村民大会或村民代表大会对正式合同文本讨论通过，是审查制度的核心环节和最高层次。

　　“各区农业主管部门可联合司法行政部门，积极对各镇(村)的经济合同管理工作开展指导。”检察建议认为，当前最为迫在眉睫的任务就是制定各类经济合同模版，甚至形成格式合同，使在签订各类合同时都能“有据可依、有章可循”。

　　检察建议还提出，必须建立健全农村经济合同的档案管理和代管制度以及公章管理制度，提高合同管理效能，防止“问题合同”的随意滋生。生效的经济合同应报镇级合同监管部门备案审查，监管部门运用信息化手段，对报送的经济合同建立合同标签，统一合同编号，统一分类建档，实施信息化管理。同时，建立动态监督管理信息化平台，将农村集体资产的运行状况、经济合同的签订、履行等情况及时录入平台，实施动态监督，对“问题合同”及时指出和纠正。

　　南京律师刘某了解到，检察建议引起了珠海市委、市政府的高度关注，已经责令有关职能部门制定出台相关的制度和举措。目前，该市斗门区充分吸纳了检察建议的意见，已经草拟形成了《关于加强我区农村集体经济合同管理若干指导意见》，将于近期下发实施。